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地方政府间竞争存在公墓有效供给的可能

来源:2022-11-29 07:47:26

    地方政府间的竞争,具体表现为吸引技术、人才、资本、信息等稀缺资源的竞争以及地方经济社会发展水平的竞争。在西方国家,特别是联邦制国家,地方政府间竞争是其府际关系的一种常态形式。波特在1998年发表的文章“AnEconomic Theory of Politics and Public Finance”中主张,“政府在本质上是具有竞争性的,那些围绕着资源和控制权分配、公共产品和服务的竞争不仅有助于政治体制的均衡,还将促进公众对这些产品需求偏好的表露,能够实现公共产品的数量、质量与税收价格的有机结合”。他也是第一位真正意义上使用“政府竞争”概念的学者,在《竞争论》一书中曾指出,国际竞争的基础和前提是国内竞争以及区域竞争,而政府,尤其是地方政府又在其中扮演着重要角色。

                         苏州名流园,上海公墓

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    在以美国为代表的联邦制国家,由于政体的特殊性,组成联邦的各个州作为地方政府,拥有相对更为独立的事权和财权,地方政府间有鲜明的竞争关系。奥斯特罗姆认为,美国行政体制下形成了若干交叠的公共产品市场,政府单位就是该市场中不同产品的垄断提供者,相互之间“利用交叠管辖权来创造竞争压力,以提高公共服务供给体制运作的效率,增强其回应性”。来争夺着顾客一一居民。居民通过成为某个政府单位的成员或行使退出权这种“购买”方式,在不同的地方政府之间自由选择想要的公共产品和每个政府单位中存在的各种各样的机会,行使着对竞争的裁决,激励着地方政府提供更好的公共产品,更有效地对权利予以约束。在单一制国家结构形式的中国,由于宪法没有规定公民有迁徙自由,因此人口的流动性相对有较大的约束,户口制度使得人们很难“用脚投票”挑选自己愿意居住的城市;上下级政府是命令与服从的关系,地方政府的组成完全受上级控制,不是由当地居民选举产生的;中央与地方政府之间责权利界定不明确导致竞争不规则;“文化构成政府间竞争强弱的内在动力和外在压力”。但是这并不能说明“用脚投票”的机制在中国是完全不适用的。在中国,人才和商业资本的流动还是很频繁和畅通的,有人就用“孔雀东南飞”来形容大量优秀人才向经济发达的东南地区聚集的形式。

    地方性公共产品的有效供给是地方政府竞争的重要内容,也是体现政府能力的最好标准。蒂布特模型对地方公共产品最优供给问题的论述,将市场主体竞争的机制引入了地方政府之间。如果存在多个地方政府区域,且各地方政府提供的公共产品类型各异或对同种公共产品有不同的供给效果,那么,在通常情况下,“哪个地方有效地提供符合人们消费偏好的公众产品和服务,哪里就会有较多的人口流入;如果不能有效地提供适合于居民偏好的公共产品,就会面临着人口流出的现象”。这种“用脚投票”的方式影响了一定行政区域的纳税人数和财政水平,也影响了该区域的生产能力、消费能力。因此,地方政府之间为了挽留、吸引居民,在压力和动力之下形成了公共产品供给的竞争关系。对利润最大化的追求,刺激着地方政府的决策者“需要像企业经理一样,对各种信号做出必要的反映”,充分考虑居民对公共产品的消费偏好,准确预测和判断本地区公共支出的方向和内容,不断提高自身的公共产品供给能力和供给效率,以保障本地区居民的福利水平,留住人口,吸引更多的流动性要素,提高地区的发展潜力。

    俗话说“巧妇难为无米之炊”,地方政府提供公共产品,无疑需要坚实的财政做后盾。中国地方政府公共产品供给不均衡情况十分明显,沿海地区明显优于中西部地区,一个主要原因在于地方政府的财政收入不足,导致公共产品生产资源投入不足。政府财政收入则主要依赖于税收。从总体上讲,公共产品层次性对财政体制的基本要求,便是搞分级财政,做到“一级政权,一级事权,一级财权,一级预算,相对独立,自求平衡”,为各级政府有效地提供受益范围各异的公共产品创造财力。但是目前分税制下仍然存在着事权与财权不对称的情况,地方政府承担地方公共产品供给的职能随着城市化进程的加快、人口的增多、需求的增长而越来越重要,相关的财政支出也因此只增不减,但由于地方税在种类和数量上都有严格的限制,地方政府税收收入很难有相当的提高。另一个原因是政府财政对公共产品尤其是基础设施类的公共产品重视不够,投资不足。中国的行政职能与政治职能密不可分,地方官员是由上级政府任命的,政治前途基本上是上级说了算,因此不可避免的出现了扭曲的政绩观,不问前途、不分实际地上马各种形象工程,浪费了大量的财力、物力、精力和人力,在财政预算上明显对城市化的内在要求理解不足,忽视了居民对各种有形和无形的基础设施类公共产品的需要。

    虽然目前中国地方政府竞争受制度和传统模式的影响,在形式、内容、理念上与西方公民社会国家相比,差距还很大,但是同样面临着如何有效供给公共产品的社会问题。即使是在中央集权制的中国,对公墓这类地方性公共产品的供给,引入地方政府竞争模式是一种路径选择,相比较其他以政治或社会制度的改革为前提的对策,更加具有现实可能性。公墓是公益性非常突出的地方性公共产品,现实情况已经证明依靠市场模式经营是低效的,会产生很大的效率浪费,引发诸多社会问题;照搬其他公共产品供给模式鼓励多元主体参与,在长时间运作过程中越来越显得政府监管不力;如果由政府直接供给,又因中央政府能力的不足不具备可操作性。地方竞争模式充分考虑了对公墓这类公共产品特性的适用性,也可以在一定程度上弥补单纯由政府作为供给主体所产生的低效率弊端。