《条例》第一条明文规定“为了加强殡葬管理，推进殡葬改革，促进社会主义精神文明建设，制定本条例”。很显然《条例》的立法宗旨是将推进“以火葬为目标”的殡葬改革作为立法目的，导致实践中出现“火化一刀切”的偏差。该立法宗旨并未反映殡葬的本质和功能，未能将如何尊重风序良俗、保护当事人合法权益以及规范殡葬活动予以充分考虑，而是强化行政管理，可谓本末倒置。随后的殡葬执法皆围绕着这项目标而开展工作，社会效果并不如人愿。笔者认为，至少有以下几点。

                      苏州公墓,苏州墓园,苏州名流陵园,

    一是受《条例》出台时时代背景的制约。1997年《条例》出台前后，民主立法之风并不盛兴，在殡葬方式选择方面并没有给民众较多的选择余地，更没有对火葬与传统土葬的优劣做实证性分析和判断。根据《条例》第五条规定的精神，遗体火化后，国家提倡“骨灰寄存”或者处理骨灰尽量不占地或者少占土地。然而，笔者在调研中发现，殡葬改革中各地反映最强烈的是火葬政策只重视“化”而忽视“葬”，即只重视火化率和火化指标，导致火葬不过是一化了之，至于火化后的骨灰处理则在所不问，由此导致二次装棺土葬现象盛行。调查发现，骨灰装棺二次土葬问题不论是经济发达地区还是经济落后地区都不同程度地存在。比如，排名全国百强县第8位的江苏省武进区，老百姓的丧葬观念并没有随着经济发展有多大改变，十几年来，火化率几乎接近100%，但80%的坟头都建在基本农田上，土地一点儿也没有节约。在城市，公墓安葬成为骨灰处理的最主要方式，但骨灰埋入公墓也需要占用土地，不占地的骨灰处理方式几乎不大可能存在。在上海，不占地的骨灰海葬业务仅占年火化量的1.2%;在江苏南京市，绝大部分骨灰再次入葬，采取不入土的骨灰处理方式不足15%。

    二是将农村与城市、山区(半山区、丘陵、山岗薄地等)与平原地区“一刀切”推行火葬的政策缺乏论证。回顾我国殡葬改革的历程，毛泽东等老一辈革命家在倡议书上签字仅是个人意愿，并无强加于人、强加于社会的意思。但当时的政府部门把领导人的个人选择当作示范和榜样，将领导人的个人意愿上升为国家意志，以政策和法规的形式把火葬定位为科学的、正确的殡葬方式，一刀切地在全国推行。笔者认为，人类重生也重死，丧葬习俗伴随着人类发展已经有了悠久的历史，丧葬习俗原无好坏之分，老百姓接受才合乎情理。实际上，城市人死后火化是因为城市人口稠密，无土可葬，不得已而为之，是出于无奈;而在拥有土地的农村，死后选择土葬是再自然不过的一件事情。因而，在农村特别是山区、半山区、丘陵地带等，保留火葬的同时尝试推行“深埋地下不留坟头”的“新土葬”或称“自然深葬”是适宜的。

    三是推行火葬与节约耕地之间是否存在必然的因果关系，对此也缺乏必要的实证分析和科学判断。我国殡葬立法宗旨之所以出现“火化一刀切”的偏差，是因为政府基于公共利益(节约土地)的考量，想当然地认为火葬是“对”的而传统土葬是“错”的，《条例》的出台正是在这种主观设定的价值判断下的必然结果。传统土葬是在自然环境的变迁、家族繁衍，以及文明的传承、思想观念的转变等基础上形成的习俗，具有自然更替性。土葬的坟墓往往在四代、五代后因无人祭奠而在风雨侵蚀下逐渐消失，再长也挺不过100年，所谓“死人与活人争地”这一说法基本站不住脚。同时不可忽略的是，土葬因符合汉民族的习俗以及慎终追远的伦理传统，国家立法只需要在顺应这一习俗和传统的同时，对其不合理的部分(坟头、迷信等)进行必要的规范即可。