1、我国经营性墓地使用权制度的产生

    在我国，经营性墓地的概念首次出现在民政部于1988年发布的《关于加强公墓管理的报告》中，在此之前，墓葬用地都是公益性质的，并未纳入市场经济体系内。随着城镇化水平的提升，我国在上世纪80年代开始推行火葬、改革土葬，随着火化数量的增加，殡葬单位原有的寄存骨灰设施不敷使用，而新建骨灰堂又缺乏资金，因此有些城市利用荒山瘩地建起了骨灰公墓;有些农村由群众集资建立了乡办或村办骨灰堂或骨灰公墓，从而缓和了骨灰存放的紧张状况。

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    但是公墓建立后，利用耕地建造墓地、修建豪华大墓地、出卖墓穴进而牟取暴利的现象在一些地方大肆横行，为了规制墓地修建过程中的乱象，民政部随后发布《关于加强公墓管理的报告》，对公墓用地进行规划。按其规定，墓地可以分为经营性墓地和公益性墓地两种，公益性墓地用于埋葬本乡、本村死亡居民的骨灰盒或遗体，不准对外经营;经营性墓地是用于安葬城镇中本地或外地死亡居民的骨灰盒或遗体，使用经营性墓地埋葬骨灰盒或遗体的费用以其占用的土地面积、墓地工程、使用年限和保护管理等分别计价。也就是说，本地或外地城镇居民均可以有偿方式获得经营性墓地使用权，且经营性墓地使用权是有存续期限的。

    2、我国经营性墓地使用权制度的发展

    虽然上世纪80年代末期发布的《关于加强公墓管理的报告》对经营性墓地的规定非常笼统，但却为经营性墓地的进一步发展奠定了基础。随着市场经济的迅速发展，经营性墓地在1990年代进入发展期，1992年8月，民政部发布《公墓管理暂行办法》，其中将经营性墓地界定为第三产业，决定其具有营利色彩，并将丧主的经营性墓地使用权界定为债权性质的使用权，且墓穴管理费缴纳周期一次最长不超过20年。1997年7月中华人民共和国国务院令第225号发布了《殡葬管理条例》，将规定经营性墓地使用权存续期限的权力下放到省级政府。1997年12月发布《关于禁止利用骨灰存放设施进行不正当营销活动的通知》，其中规定当事人需凭死亡者证明购买经营性墓地并取得墓地使用权，购买者不得私自转让、买卖，墓地经营单位不得预售、传销和炒买炒卖。紧接着，民政部又在1998年1月发布《关于进一步加强公墓管理的意见》，规定经营性墓地使用权的存续期限原则上以20年为一个周期。此后，民政部连续以下发“通知”等方式强调经营性墓地使用权的存续期限为20年，并严格禁止经营性墓地预售、炒买炒卖和私自转让、买卖行为。值得注意的是，按《公墓管理暂行办法》中的规定，丧主是租赁墓地，而非购买墓地，但从民政部接连下发的“通知”中可以得知，丧主并非租赁墓地，而是购买墓地。直到2011清明节前，民政部回应“墓地20年期限”的问题，称墓地只有租赁关系没有产权关系，一时引起全国热议。