此种执法困境主要是指政府在农村地区的执法过程中目标出现了偏差。作为目标的火葬越来越被边缘化，反而火化成为执法者所要达到的目标。从这个意义上讲，公墓危机与二次土葬似乎有些类似，但其实不然。虽然二者中尸体都是经过火化后，再将骨灰安葬;但是二者将骨灰安葬的方式却不同。在公墓危机中，骨灰是被安葬到国家允许的公墓当中，具有合法性;而在二次土葬中，骨灰则按照传统习俗进行土葬，已经违反了法律规定。在广大农村地区，火化成为应付殡葬管理体制的手段，演绎成传统土葬的起点，即二次土葬。

                        苏州公墓,苏州墓园,苏州名流陵园,

    所谓二次土葬是指人死亡之后，会被拉到火葬场火化，然后把骨灰装在骨灰盒里拿回来，最后按照传统的土葬方式将骨灰盒装在棺材里埋入地下，并且会起一个与原来一样的坟头。因此二次土葬其实只是在土葬之前加了一道程序，即火化。同时为此要多付一笔费用，包括火葬费用、骨灰盒费、路费等。只要人死后进行火化，接下来的事情政府就不再管理了，“只要火化了，回来后随便你怎么埋，大操大办，墓地大小都不会有人管。

    二次土葬执法困境的实质其实是当前我国当前殡葬执法中法律与习俗之间的一种妥协，从而造成政府片面只追求火化率，偏离了殡葬执法的方向，从而为土葬提供了生存空间。但是我们需要指出的是法律的妥协是“刻意”的，因为村民的尸体火化之后，就面临着一个如何处理骨灰的问题。要真正处理好这个问题，就要考验到地方政府的殡葬执法能力。一方面，处理骨灰的方式要照顾到村民的感受，另一方面又要达到殡葬执法的目标。但是对于大多数农民来说，尸体火化之后，除了土葬之外，竟然别无选择，这是由于我国农村公益性公墓短缺导致的。虽然党和政府一直大力倡导在一些乡村划定一定区域作为乡村墓地，但是大部分农村地区都没有建立起来。除此之外，政府提倡的生态葬也不能够被村民普遍接受。一是因为墓葬为人提供了一个祭祀和怀念先人的场所，人在这里可以“睹物思人”得到心灵上的安慰;二是因为传统生死观念的影响，不保留死者的骨灰，则是对死者最大的不敬，亦是对父母的不孝。故而如果强制对死者火化之后，再进一步强迫村民不保留死者的骨灰，既伤害了村民的观念与感情，也许可能会引发更激烈的“官民对抗”。因此虽然国家三令五申，火化之后禁止土葬。但是面对骨灰如何处理的难题，执法者暂时无能为力，只好对二次土葬“刻意”疏忽，对不断涌现出的“违法犯罪活动”睁一只眼，闭一只眼。