公共利益简称公益，是指全体或大多数社会成员不可缺少的利益，并且该利益的受益范围能够辐射广泛的社会大众。其内涵不同于社会利益中所含摄之“以文明社会整体之名义赋予每个人提出关涉获得自身自由保障之主张或要求的权利”。墓地作为逝者的安息之所，不仅是逝者与其在世亲属情感的联系纽带，也关涉在世者预见自己身后事而产生的生活状态，对其当下的生活幸福感有一定影响，因此，作为殡葬事业的组成部分，墓地使用权的相关问题是涉及所有人的公共事务，是涉及所有人共同利益的民生问题。

                       苏州公墓,苏州墓园,苏州名流陵园,

    公共利益包涵民众福社，指向福利性。因此从原则上讲具有非赢利性，即作为该项服务的提供者，其不能从其从事的活动中谋取好处。然而，自利又是人的本性之一，正如亚当·斯密所说的那样，没有人比自己更适合关心自己，故每个人首先关心自己是恰当性的，且“利己”也正是国家进行治理之可能的基础。基于这种“自利”本质，不能排斥提供关涉公共利益之服务的经营者的获利愿望，即不能排斥其有偿性和盈利性。换句话说，以营利作为手段并不构成对公益性的否定。而与公益性相对的经营性，则是指以营利为目标，即不仅产生盈利，有实际的收益，且这种收益不仅是为了维持该服务或物品的提供，其费用、费用的提高不仅及于成本的反应、市场及政策决定带来的原物料或劳动成本的提高，而且有额外的费用收取，具有资本积累的效果。

    现行《公墓办法》中以无偿提供服务定义公益性，以有偿提供服务定义经营性，其概念划分存在明显错误。城市墓地服务提供的有偿性不能抹杀其公益性，而所谓“以营利为目的的经营性公墓”实则是不完善的立法技术和当时对“经营性”理解的误区所衍生的产物，导致了城市墓地定位的偏颇，进而引发了以豪华墓地谋取暴利的经营现象，使得墓地经营成为了暴利行业。鉴于对公共利益的考量，即使是城市“经营性”墓地，其具有的亦应该是不完全的经营性，即，无论城市墓地使用权还是农村墓地使用权均无可争议的具有公益性。

    为避免歧义，本文将“公墓经营者”均称为“公墓建造者”，根据公墓占用范围内的土地的不同性质将其分为城市公墓和农村公墓，不再作公益性与经营性的限定。