法律关系的概念在教科书中这样阐述:“在法律规范调整社会关系的过程中所形成主体之间的权利和义务关系。”在经营性城市公墓的经营与管控过程之中，一共存在着三方面的主体:政府主管部门、建墓单位和公墓购买者。

                             苏州公墓,苏州墓园,苏州名流陵园,

    政府主管部门依靠行政权力来对经营性城市公墓进行常规和总体的行政管理，但是其行政管理的范围是被严格限定的，不得超出行政法规的规定而进行管理。总体来说，政府主管部门始终是经营性城市公墓经营活动的监督者，对整个经营活动起着主导的作用，但具体的建墓单位的经营行为，还以受监督单位自行决定为主。

    政府主管部门与公墓购买者之间的法律关系一般发生在公法的范畴内，此类情况大致分两类:其一，因为城市建设与发展，国家利益或者社会公益需要征收公墓所在的土地;其二，是政府或者其所属部门的行政行为(比如对公墓的规划等相关管控工作)侵犯了公墓购买者的合法权益。以上两种情况，都属于公法的法律关系，除此以外，政府主管部门同公墓购买人直接发生法律关系的可能性很小。

    在建墓单位与购墓人之间，其存在的法律关系是一种合同法律关系。公墓购买人通过履行合同(一般是给付一定的价款)获得在指定公墓安葬亲友遗体和进行祭拜活动的权利，而建墓单位也就是城市公墓经营者则依照合同履行对公墓进行管理和保护的相关义务。至于购墓人的资格，城市公墓买卖合同中并无特殊要求，只要是民事行为能力适格即可，因此不需多做讨论。

    经过上面的论述，城市公墓相关的法律关系比较复杂，城市公墓本身因为倾注了公墓购买人大量的情感，就具有一定的特殊性。城市公墓相关法律关系方面的特殊性在于公法关系与私法关系的交错而又有一定的界限:在政府主管部门与建墓单位、政府部门与公墓购买人之间，大部分以公法关系为主导，此处应当适用公法调整;在建墓单位与公墓购买人之间，大部分是以私法关系为主，比如公墓租赁合同，价款的支付等，应当遵循意思自治，由私法调整;但在小部分情况中，两种模式又可能交织在一起，比如在公墓的续期问题上，似乎也并非仅用公法或者私法中的一类法律就能调整和解决的，这也突出了公墓相关法律关系的复杂性。

    一、城市公墓交易的管理主体

    城市公墓的特殊性质决定了在交易双方外必须还要有公权力介入监控，一般认为，城市公墓的管理主体是国家主管部门，一半水县级以上政府的民政厅(局)，殡葬管理法规中对此是有所规定的，例如《殡葬条例》第7条规定:“省、自治区、直辖市人民政府民政部应当根据本地行政区域的殡葬工作规划和殡葬需要，提出殡仪馆、火葬场、骨灰堂、公墓、殡仪服务站等殡葬设施的数量、布局规划，报本级人民政府批准。建设公墓，经县级人民政府和设区的市、自治州人民政府的民政部门审核同意后，报省、自治区、直辖市人民政府民政部门审批。”城市公墓是公墓的一种，所以城市公墓属于殡葬管理工作的范围。无论总体上的规划和政策性引导，还是对具体事务上的审批复核和具体指导，都是民政部门对经营性城市公墓进行管理的具体方式①。由此可以看出，国务院民政部门以及县级以上政府的民政厅(局)是城市公墓规划审批和买卖的主要管理部门也就是城市公墓的管理主体。

    二、城市公墓的经营主体

    国家对城市公墓买卖合同中的经营主体也有规定，只有具备主体资格的单位或个人建立的城市公墓才是合法的，其他任何单位或个人都无权建立城市公墓。城市公墓的经营主体为建墓单位，即殡葬事业单位。在我国殡葬工作改革的进程中，殡葬事业单位将不再作为殡葬服务项目的经营主体，只作为殡葬工作的管理主体，殡葬经营活动逐步实现市场化运作，为了实现这一目标，促进城市公墓经营主体的多元化和市场化，相关法律规章也有所规定，《殡葬管理条例》第2条允许经过批准的单位或个人经营殡葬设施。可以看出法律对这一方面的关注和支持。

    当然市场化进程是需要时间的，从目前的情况来看，殡葬事业单位作为具有公权力性质的主体是当前事实上的主要城市公墓经营主体，其当前的主体资格应当没有疑问。而且，在向市场化和多元化过度的过程中，也未必是新主体对旧主体的彻底替代，一般而言，这样的过程是一种从业务上的选择让渡与培育，一步步的实现目标。而实现这些目标也需要在立法上再多下功夫，应对实践，促进城市公墓事业的健康发展。