改革开放初期，为配合市场经济、促进乡镇企业发展，我国开始了殡葬改革的探索和实践。殡葬改革的核心是法治化，即借助法律的力量来规范和约束殡葬行业的各项活动，消除经济发展中的土地利用障碍。

                                  苏州公墓,苏州墓园,苏州名流园, 

    在此阶段，殡葬改革发展背景中突出的特点是土地财政、土地金融使得土地价值飘升。1980年贯彻实施的财政包干政策导致中央财政预算收入在全国预算总收入中所占比重逐渐下降，同时全国财政预算总收入占GDP的比重也逐渐减少，这使得中央和整体财政状况逐渐变得困难。1995年是乡镇企业发展最鼎盛的时期，后续开展的企业改革，使得乡镇企业在经济发展中的重要性逐步下降，形成农民工进城大潮。在分税制改革后，中央和省级政府分享了税收收入，但基层政府的财力不足，出现了“财权层层上收，事权层层下压”的情况。为了增加财政收入，地方政府采取了一些措施，即发展经济依靠土地财政和土地金融。

    土地财政包括土地使用权转让收入和与土地使用开发有关的税收。土地金融嫁接了资本市场，以政府信用为担保，以土地未来价值为预期，形成了土地资本化。土地资本化是将土地的价值转变为抽象资本，支撑工业化和城市化的巨大投资。这种抽象资本，聚合着跨越空间和时间的资源。它跨越过去、现在、将来时间，跨越城市和乡村不同空间，将土地的价值空前聚合起来，土地不再仅仅是那一小片土地，背后有无限的时间和空间，而唯一能与之对抗的，则只有死亡背后的时间与空间了。土地用于修建坟墓，则天然地阻断了土地的资本化，资本化的前提是资源是可以流动、可以利用的。土地在永作坟墓以后，不可再利用，只有当人们遗忘、自然风化之后，土地才能回归可流动、可利用的属性。死亡将“土地负累”集于当下，而资本则是将“财富享受”提前至当下，资本的想象带来了巨额财富，而死亡的想象带来的则是沉重的负担。

    此阶段与土地相关法律与政策出台的直接目的多为消除土地利用的障碍。其中修订后的《中华人民共和国土地管理法》规定了农地转为建设用地的征地程序，为农用地转变为国有土地提供了法定依据。1997年以后实行用地规模和指标管理制度，2002年，国土部明确四类经营用地(商业、旅游、娱乐、房地产)采用“招拍挂”制度。于是各地政府开始大量征收农民土地然后有偿转让，土地财政开始膨胀，正是在此期间产生了大量葬地纠纷，农村基层各种乱收费层出不穷，2012年周口强制平坟引发大规模舆论抨击;2014年安徽发生老人为了赶在土葬政策实施节点前死亡而自杀，但这没有挡住土地征收大潮。

    从2001年开始，中国土地出让收入迅速上升，到了2003年，它己经占地方公共预算收入的55%。在2008年全球金融危机后，土地转让收入再次增加，2010年达到地方公共预算收入的68%。尽管最近两年土地转让收入比重有所下降，但绝对数额仍在上涨，2021年达到87051亿元，比2010年高出2.3倍。土地相关税收分为直接和间接两类。直接税收包括土地增值税、城镇土地使用税等，这些税收的收入100%归地方政府所有。而间接税收如增值税和企业所得税，其中部分归地方政府，占地方公共预算收入的比重为9%。如果将这些税收和土地转让收入相加，2018年的“土地财政”收入相当于地方公共预算收入的89%。土地金融部分难以估量，2021年末地方政府债务余额超过30万亿元。地方财政高度依赖土地价值，政府、土地与经济增长、银行、房地产形成复杂的关系。

    土地财政与土地金融的发展模式延续至今，影响了殡葬行政管理实践。城市化需要投入大量资金建设基础设施，土地财政和土地金融是非常有效的融资手段。通过出售城市土地的使用权，可以积累以土地为信用基础的最初资本，推动工业化和城市化快速发展。前述社会背景之下，殡葬领域出现了大量的群体性冲突及恶性案件:2018年江西上饶强行起棺、当众销毁5000副棺木;2019年江苏靖江又出现强制平坟现象，2020年广东省高院裁判一起杀人顶替火葬案件爆出了杀人换土葬的殡葬乱象。但以土地为中心的城市化忽视了城市化的核心:人。地价要靠房价拉动，但房价要由老百姓买单，按揭要靠买房者的收入来还。所以土地的资本化，实质是个人收入的资本化。支撑房价和地价的，是人的收入。忽略了人，忽略了城市化本该服务于人，本该为人创造更好的环境和更高的收入，城市化就误入歧途。