目前“墓地使用权”在我国尚未成为法律概念，没有相关法律对其概念进行界定。现行的殡葬以及公墓相关法规均是从行政管理角度出发，对建立公墓的审批、墓穴等的取得进行规定的，物权债权相关民事立法也没有对墓地使用权有所涉及。近年来学界针对墓地权利的研究，使用了“墓地使用权”之概念，有的指出墓地使用权实为墓地土地利用权，两者同源同义;。有的从权利实现角度出发，认为墓地使用权是通过对墓地的占有、使用等形式来实现土地使用权。可见虽然有对墓地使用权的定义，但却由于笼统而不能明确、科学地反映其内涵。

                 苏州公墓,苏州墓园,苏州名流陵园,西山名流陵园

    所谓使用权，从学理的角度出发，是指按照物的性能和用途对之进行使用或者消费，通过利用其使用价值满足使用人在物质上或精神上的需要，包括所有人的使用权和非所有人基于一定的法律关系对他人之物的使用权。通过上文论述可知，墓地是为坟墓，容纳骨灰安放格位的骨灰堂，骨灰塔，生态葬等遗骸安葬设施以及墓碑、绿化等附属设施所占用的土地，所以墓地使用权应是对土地的使用权。目前，在我国“土地国家所有”与“土地集体所有”的土地制度项下，土地的所有权是不能归属于任何单位和个人的。所以，土地使用权是指单位和个人依法享有的，能对一定范围的土地为占有、使用和收益的权利。是以，墓地使用权应为使用权人依法取得并享有的对某一范围土地得为设立坟墓、骨灰堂，骨灰塔等遗骸安葬设施，设立墓碑，进行绿化等行为的权利。

    何为城市墓地?根据现行法律可知，城市墓地限于经营性公墓，其区别于农村的公益性墓地，然而现实并非如此。为了解决城市“死不起”的尴尬现状，减轻逝者亲人的负担，2012年民发「2012〕第211号指导意见，以全方位促进惠民殡葬为宗旨，推动城市公益性墓地的建设。各省市以该指导意见的精神为引导，结合自身情况开始本区域内的城市公益性墓地建设。比如，北京2009年建成的长青园墓地已经投入使用，陕西省2013年底有8座城市公益性公墓投入使用，2014年底前还将有31座投入使用，重庆市城市公益性公墓已于2014年7月建成并投入使用，2015年和2017年将着手建设另外两个城市公益墓地;呀昌建省在现有城市公益墓地的基础上，计划到2016年底实现城市公益性墓地覆盖各市、县。民政部社会事务司副司长李波亦指出，公益性公墓覆盖全国所有城镇指口可待。基于此，城市墓地应包括经营性墓地和公益性墓地两部分，而不能将其局限于经营性墓地。事实上，城市墓地与农村墓地的区别并不在是公益性还是经营性的目的之上，其核心在于墓地所占用的土地的性质和安葬逝者的身份:城市墓地占用的土地是国有土地，而农村墓地占用的土地是集体土地;城市墓地的安葬人员以城镇居民为主，而农村墓地则主要安葬该集体内的村民。另外，虽然民政部就殡葬管理条例执行中问题做出的解释指出，公墓包括骨灰塔陵园但不涵盖骨灰堂，时至今日，城市公墓亦设置骨灰堂等不同形式的骨灰安置格位，以供购买者选择，有关城市公益性公墓建设的征求意见稿就将骨灰堂、骨灰廊、骨灰墙全部纳入到墓地范围内。

    根据公墓相关法规规定，城市公墓的建造者须事前经过公墓主管部门的批准方可进行墓地建设，而墓地建设的目的是为逝者提供身后安身之所，所以墓地使用权的主体有二:公墓的建造者和逝者的在世近亲属。逝者的在世近亲属亦可称作墓主，除清代不少地方将逝者的在世亲人称作墓主外，现行不少地方的殡葬法规中均将埋葬在坟墓中的逝者之在世近亲属称为“墓主”，如安徽省2010年修订后的管理条例、江西省1998年发布的管理办法、湖北省2000年开始施行的殡葬办法等。

    综上，城市墓地使用权是指公墓建造者和墓主依法取得的，在国有土地范围内进行的，以安置城镇居民骨灰等遗骸为目的，设立坟墓、骨灰塔等不同形式的遗骸安葬设施，并设立墓碑、进行绿化等为占有、使用土地等相关行为的权利。