法律关系是指“在法律规范调整社会关系的过程中所形成主体之间的权利和义务关系”，权利与义务构成法律关系的基本内容。但对于政府职能部门这一特定行为主体而言，权利义务更多是与职权或职责相互关联，行政机关的某项职权或职责既是其在执法过程中所遵循的执法依据，同时亦对其构成法律上的负担义务。

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    譬如，政府职能部门依据《行政处罚法》之规定对某项违法事项作出处罚决定后需要在法定期限内强制执行，此项内容对于行政机关而言既是法律赋予的一项职权，同时亦是其负担义务。倘若行政机关在法定期限内拒绝履行或拖延履行，即可构成行政强制执行不作为。在城市公墓运营管理活动中，政府职能部门作为主导，负责城市公墓的一般性行政管理活动。之所以称其为一般性行政管理活动，原因在于政府职能部门运用行政权力介入公墓运营管理事项仅限于特定的内容范畴，涉及到经营性公墓运营等企业内部管理的事项，则应尊重企业按意思自治的原则进行运营和管理。具体而言，一般性行政管理活动包括以下几个方面:

    第一，行政规则制定权。政府职能部门一方面可利用行政规则制定权，负责制定公墓建设管理的各项政策法规，另一方面负责执行国家有关公墓建设管理的各项政策法规，并对本行政区域内的公墓建设进行宏观指导。

    第二，行政监督检查权。政府职能部门负责监督公墓建设，监督检查公墓建设规格，规控公墓市场价格，打击倒卖公墓、捆绑销售等违法违规事项，纠正公墓私建、小产权墓等违法建设行为。

    第三，行政规划许可权。一方面，公墓建设作为政府给付行政事项内容，将公墓用地纳入政府职能部门土地利用规划范畴，以此满足城市公墓建设用地需求，合理规划公墓用地。另一方面，政府职能部门负责行使行政许可审批权。如国务院《殡葬管理条例》对此项内容做了明确规定。

    第四、行政救济权。行政救济权一方面体现的是政府职能部门对于公墓公物权利用的保护，同时亦体现了对于利害关系人合法权益的一种维护。譬如国务院《殡葬管理条例》所规定的对于妨害公墓正常使用的各种情形所采取的行政处罚措施便是政府职能部门履行行政救济权的一种体现。除此之外，政府职能部门的行政救济权内容还包括接受公民举报投诉等事项内容。相比较行政复议、行政诉讼等救济手段而言，行政举报和投诉制度的优越性在于其救济的“事先性”，可以在损害结果发生之前得到较为稳妥的救济。

    在公墓开发经营企业与公墓购买者之间，其存在的法律关系是一种合同法律关系。公墓购买者通过支付合同对价获得墓地使用权，而公墓开发经营企业在获得营利的同时履行相应的合同义务，如负责保持墓地清洁、肃穆，负责墓地绿化等合同义务。但是，公墓开发经营企业同公墓购买者之间所缔结的又是何种合同关系呢?

    一般而言，公墓开发经营者出售墓穴，而公墓购买者支付对价购买墓穴，出售和购买两个词体现的是买卖合同关系。然而，我们认为，在公墓买卖过程中所体现的实质上是一种租赁合同关系。买卖合同和租赁合同有着根本的区别，即买卖合同支付对价后获得是所有权，而租赁合同支付对价后获得的是使用权。譬如在房屋买卖过程中，由于公民个人具有房屋产权凭证以及土地使用权证，通过支付对价，可以实现房屋所有权的转移。但是，公墓产品并不一样，原因在于一方面对于墓穴本身法律上并无相应的产权凭证，且无需履行登记手续，因此并无相应法律依据证明其拥有所有权;另一方面，依据民政部《公墓管理暂行办法》的规定，公墓使用者缴纳的费用仅为墓穴租用费，并不涉及所有权问题。因此，公墓开发经营企业同购买者之间所缔结的合同应为租赁合同关系。事实上，公墓租赁合同关系也并非仅仅包括单一的租赁关系，其中还可能掺杂一些服务合同的内容，譬如为丧主提供安葬、祭祀的一些条件，从事一些辅助性的工作等。

    综上所述，城市公墓法律关系的特殊性表现在，一方面它并不同于一般意义上的公法关系，仅限于公法规范进行调整，如行政处罚、行政强制、行政许可等行政行为;另一方面它亦不同于其他一般私法关系，仅限于用私法规范调整，如合同买卖、租赁等民事法律行为。在公墓运营管理法律关系中，由于主体的特殊性，公法关系与私法关系互相掺杂且有一定界限。简言之，凡是涉及到公共利益的维护、公墓公物权的利用和保护等事项的，需要政府职能部门以行政权力予以介入并作出调整的，属公法关系范畴;除此之外，涉及单纯民事法律关系的内容，则完全交由私法规范进行调整。