“推行火葬、改革土葬”不应仅是如何扩大遗体火化适用范围、减少或消灭土葬的问题，推行火葬也不应与提高火化率等同，而应是殡、葬、祭的整体改革。‘火葬区覆盖率、火化率、殡仪馆覆盖率、农村公益性公墓乡镇覆盖率已是部分地区殡葬管理的直接目标。然而，在一些已实行全域火葬的地区，出于当地的习俗的需要或者完全是对推行遗体火化管理规定的民间变通，大量存在将遗体火化后又装棺土葬的行为。这些地区虽在全国范围内执行火化情况一直领先，但因骨灰装棺土葬问题导致节约土地和移风易俗却并没有随着火化率的提升而有明显的进展。

                    苏州公墓,苏州墓园,苏州名流陵园,西山名流陵园

    尽管多地都有针对该行为的禁止性规定，却很难做到有效制止，一是遗体已按规定火化，殡葬管理的直接目标已经实现，达到殡葬主管部门的行政管理要求，“不用怕被调查了”。二是强令丧属将逝者骨灰从土葬地迁入骨灰公墓无明确法律依据，在未妨碍公共秩序的情况下也不适宜与相关部门开展联合执法。结果，民众按照殡葬管理要求实施火化但又同时将骨灰装棺土葬的行为愈演愈烈，难以实现节约殡葬用地的目的，虽然从推行遗体火化的角度看火化的目标确实已经实现，但从节约土地的角度看自行装棺土葬必然比公墓安葬占地更多。

    依托法律制度保障的殡葬管理工作已持续近四十年，推行火葬、节约土地的管理目标实施效果颇受质疑的另外原因在管理职权方面。按照现行立法，殡葬管理是民政部门作为主管单位的职权事项，但其范围不仅有对丧葬行为的规范和引导，还涉及与之相关的土地利用、卫生标准、公共秩序等事项，这些事项单独看确实属于多个部门的职权范围，但在殡葬活动中却通常是一体发生的，殡葬法规赋予民政部门管理职权，但并未将与殡葬活动相关的管理事项统一整合至民政部门的职权范围，殡葬用地、殡葬卫生等被“打包”附带转移到殡葬主管单位，但却未赋予真正的执法权力，以致实际上的分权分项管理反而造成“有权难管、有权不管”的局面。如此看来，骨灰二次装棺土葬的现象不应仅归结在法律条文不够清晰、态度不够强硬，还应当审视规范本身在不同部门法之间按照不同管理职权分别开展授权的适配性问题，这关系到法律在时间、地域、对象和事项四个维度所具有的实然国家强制作用力，殡葬法规在贯彻上位法律规定的同时，对殡葬管理活动关联到的不同职权事务之间协同和促进的兼顾程度，也关系到殡葬规范能否对建立合理的殡葬管理秩序具有促进作用，是理应统筹考虑的内容。