公墓的管理主体已由《殡葬管理条例》(简称《条例》)明确规定，涉及条款主要是第六条、第七条、第八条。《条例》第六条规定:“民政部是全国公墓的主管部门，负责制定公墓建设的政策法规和总体规划，进行宏观指导。县级以上各级民政部门是本行政区域内的公墓主管部门，负责贯彻执行国家公墓政策法规，对本行政区域内的公墓建设和发展进行具体指导。”第七条、第八条主要内容是地方民政局、民政厅根据需求做出的殡葬规划工作，应当报地方人民政府批准。综上可知，公墓的管理主体是国家民政部和县级以上人民政府民政局、民政厅。另外，机关工作人员不得参与有关城市经营性公墓和其他殡葬服务企业的建设、经营或者在经营性公墓和其他殡葬服务企业担当任何职务，不可以任何方式从中谋取私利，该规定符合公墓市场化的要求。

                       苏州名流园,上海公墓

    关于公墓的经营主体，其主要争议焦点在于个人是否能有资格成为经营主体上产生了争议。公墓经营主体的变化，实则是公墓经营实现市场化的过程。2002年《关于坚决查禁违规销售公墓穴位和骨灰格位的紧急通知》明确划分地方人民政府和独立的市场法人主体成为建墓主体，应当承担建设、经营公墓的直接责任。2007年《殡葬管理条例(意见稿)》再次限缩建墓主体范围，建墓主体应当具备法人资格。2009年《民政部关于进一步深化殡葬改革促进殡葬事业科学发展的指导意见》明确指出民政行政机关不可作为发起人或投资人，不得参与经营性公墓和其他殡葬服务企业的建设经营。至此，公墓的经营主体资格将民政行政机关排除在外。从现行法律法规来看，《公墓管理暂行办法》与《条例》之间存在一定矛盾之处。《公墓管理暂行办法》关于经营主体的规定主要是第五条与第十条。第五条规定:“经营性公墓由殡葬事业单位建立。”第十条规定:“建立经营性公墓，由建墓单位向县级民政部门提出申请，经同级人民政府审核同意，报省、自治区、直辖市民政厅(局)批准。”分析条款可知，《公墓管理暂行办法》规定只有单位能够成为公墓的经营主体。公墓的经营主体涉及《条例》的第九条。第九条规定“任何单位和个人未经批准，不得擅自兴建殡葬设施。”该条款仅做出排他性、否定性的规定，分析可知单位与个人如经批准均可成为公墓的经营主体。对比可知，《条例》扩大了经营主体的范围。

    笔者认为，根据“上位法优于下位法”的基本原则，《公墓办理暂行办法》的法律位阶与法律效力显然低于《条例》。因此，获得批准的个人与单位均可以成为公墓的经营单位，该规定符合经营主体多元化与市场化的要求。《公墓管理暂行办法》与《条例》之间的矛盾之处可以理解为我国公墓的相关法律规范仍没能够形成一套完整健全的法律体系。因此，立法机关应当尽快制定一部法律体系完整、内容完备、结构严谨的部门法律。