我国现行民事法律规范中未就墓地的设立进行明确，由国务院颁布的《殡葬管理条例》对禁止设立墓地的土地类型进行规定。在该条例中，我国殡葬形式根据地方具体情况划分为土葬区和火葬区;农村可以为村民设置公益性墓地;禁止在耕地、林地、城市公园、风景名胜区、文物保护区、水库及河流堤坝附近和水源保护区、铁路、公路主干线两侧兴建坟墓。值得注意的是，在《殡葬管理条例》中改革土葬和节约殡葬用地的倡导下，各地在颁布的有关殡葬的地方性法规中往往倾向于利用荒山瘾地兴建农村公益性墓地和私人坟墓。由此可见，除行政法规明确禁止的上述区域外，原则上各类土地均得兴建坟墓。

                           苏州名流园,上海公墓

    然而依据《土地利用现状分类》规定，耕地主要指种植农作物的土地，包括水田、水浇地和旱地;林地主要指生长乔木、竹类、灌木的土地以及沿海生长红树林的土地。亏‘与《中华人民共和国土地管理法》规定的“三大类”相对照，耕地和林地属于农用地，而包括坟墓在内的殡葬用地属于建设用地。《土地管理法》中规定:使用土地必须严格按照土地利用的总体规划确定的用途使用土地。

    可以看出，我国法律规范中有关土地利用方式的分类上存在上下位法的衔接不当问题。上位法《土地管理法》中以农用地、建设用地和未利用地为土地利用的基本分类，而《殡葬管理条例》仅以林地、草地等二级分类作为禁止区。这使得农村墓地的兴建出现依据《殡葬管理条例》时除耕地、林地均可建造与依据《土地管理法》仅可在建设用地上建造的矛盾。除此之外，各地所倡导的可兴建坟墓的荒山痔地，依据《土地管理法》则属于“其他依法用于农业的土地”中的四荒土地。农村墓地建设的依据不明，法律法规之间的衔接不当是导致农村墓地建设乱象的重要原因。